То, что в реальности дискуссии перешагнут за рамки заявленной темы собрания Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), прошедшего в Томске 18–19 мая, было понятно заранее: проблем в муниципалитетах множество, но есть ли смысл делиться ими друг с другом? За 26-летнюю историю ассоциации (нынешнее собрание было 29-м по счету, Томск же в последний раз принимал такой форум 12 лет назад, в 2000-м) они говорены-переговорены…
В итоге обсуждали не только ситуацию на местах, но и перспективы государственной политики. Судя по прозвучавшим выступлениям и репликам, АСДГ сегодня уже не столько площадка для обмена опытом руководителей местного самоуправления, сколько место для консолидации разрозненных мнений. Слияния голосов в мощный хор, который должен и может быть услышан на самом верху выстроенной вертикали.
Или уже услышан?
Не хватает стимулов
Но некоторая фиксация момента все же произошла. В числе главных проблем муниципалитетов участники совещания называли прежде всего низкую обеспеченность местных бюджетов, особенно в малонаселенных городах и в сельской местности.
– Дефицит муниципального бюджета закрывается дотациями из бюджетов высшего уровня, при этом стимулов для развития собственной налогооблагаемой базы у муниципалитетов нет, поскольку большая часть налогов уходит в федеральный бюджет, – отметил президент АСДГ мэр Новосибирска Владимир Городецкий.
Причина бюджетной несбалансированности, по его мнению, еще и в нестабильности законодательной базы, регулирующей муниципальное управление.
– Постоянно вносятся изменения в 131-й ФЗ, который регламентирует деятельность местного самоуправления, а также в Бюджетный, Налоговый, Строительный, Жилищный кодексы, – пояснил Городецкий. – Причем эти изменения не всегда согласуются между собой, а муниципалитетам приходится в этих условиях жить и работать.
По словам мэра Новосибирска, общее количество вопросов, которые курирует местное самоуправление, с 2003 года выросло более чем вдвое, а единого подхода к составу государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, до сих пор не выработано.
– Очевидно, что в течение последних лет муниципальное самоуправление не находится в приоритетах государственной власти, – отметил вице-президент АСДГ Роальд Бабун. – Понять это можно – государству приходится решать массу сложнейших проблем. Однако муниципальное самоуправление недооценивается как ресурс для развития страны.
Сколько денег, столько песен
По итогам проведенного АСДГ анализа формирования и исполнения бюджетов 106 муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока в 2011 и 2012 годах можно сделать вывод: бюджетная зависимость муниципалитетов от межбюджетных трансфертов растет (при этом лишь в 12 образованиях объем трансфертов вырастет, а в 87 снизится). В 69 МО безвозмездные поступления сверху составляют более 50% общей суммы доходов.
– О какой финансовой самостоятельности, развитии можно говорить в этом случае? Если трансферты составляют более 50% бюджетов, муниципалитеты оказываются в положении хронических просителей, – констатирует Городецкий.
– Это говорит о том, что половина средств направляется муниципалитетами не на решение вопросов местного значения, а на исполнение государственных полномочий, – отмечает эксперт АСДГ Галина Держирукова.
По мнению главы Норильска Олега Курилова, уровень самостоятельности муниципалитетов в последние годы неуклонно снижается.
Томский мэр Николай Николайчук более оптимистичен:
– Вспомните, еще несколько лет назад за полгода начинали деньги копить, чтобы учителей в отпуск отправить! Сегодня этих проблем нет – подобные статьи защищены, все, что связано с текущими затратами, стабильно обеспечивается. Но мы должны знать, как будет развиваться город на длительную перспективу. Не хватает бюджета развития.
Позитивные сдвиги
При этом практически каждый выступавший на собрании отмечал: в российской системе государственной власти происходят серьезные и позитивные для регионов изменения.
– Президентом заявлена перспектива передачи больших полномочий на уровень местной власти, – подчеркнул глава АСДГ. – Сейчас и на федеральном, и на региональном уровнях сформировалось четкое понимание, что излишняя централизация полномочий и денег в одних руках уже неуместна. Ближе всех к людям именно местная власть, и население по тому, насколько качественно и оперативно она выполняет свои обязательства, судит о власти и благополучии в целом.
Важно, чтобы перераспределение полномочий между регионами и муниципалитетами гарантированно сопровождалось финансами… Но главное все же:
– Налаживается полноценный диалог между Федерацией, регионами и муниципалитетами. И ко всем нашим предложениям стали относиться уважительно, – не скрывал глубокого удовлетворения Городецкий.
Для гражданского общества ничего не жалко
Основные причины протестных настроений на местах главы сибирских и дальневосточных городов видят в плохой информированности населения и отсутствии у людей эффективных способов выражения своих взглядов. Социологи АСДГ, проводившие исследование, прямо порекомендовали главам шире привлекать жителей к обсуждению программ развития территории.
– Этот ресурс во многих местах еще недооценен, – подчеркнула руководитель социологической лаборатории АСДГ Елизавета Горяченко.
– При разработке концепции развития местного самоуправления России необходимо организовать ее широкое народное обсуждение, привлекая не только профессиональные, но и житейские оценки, – солидарен и глава АСДГ Владимир Городецкий, отметивший явную недостаточность взаимодействия органов власти с гражданским сообществом.
Ответом на эти запросы прозвучал доклад «Опыт и задачи повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления со структурами гражданского общества и населением», озвученный вице-президентом АСДГ мэром Томска Николаем Николайчуком на последовавшей за совещанием конференции. Отметив, что кроме капремонта и строительства для любого муниципалитета главным остается взаимодействие с населением, Николайчук рассказал о томском опыте, где уже пять лет работает ресурсный центр для некоммерческих организаций и три года – для молодежи. Где 15 лет со дня основания отметила Томская городская палата общественности, в которой представлены 75 общественных объединений, действуют координационный совет женщин, совет старейшин, 18 ТОСов и 1 245 общественных некоммерческих организаций, представляющих всю палитру гражданского общества в Томске.
– За 10 лет на их финансирование мы потратили около 20 млн рублей, 47 организациям город безвозмездно передал помещения, – сообщил Николай Николайчук. – Но, поверьте, отдача несопоставимо выше, чем все денежные и материальные затраты.
Участники конференции решили обобщить опыт томичей и принять специальную резолюцию по вопросу развития гражданского общества в муниципалитетах.
соцопрос
Градус оптимизма повысился
Руководитель социологической лаборатории АСДГ Елизавета Горяченко представила результаты экспертного опроса, который проводился в апреле – мае среди 78 руководителей муниципальных образований из 39 субъектов Федерации.
На первом месте – проблемы, связанные с нехваткой мест в детсадах, затем – рост тарифов в ЖКХ, платность медобслуживания. Зато острота и значимость проблемы нехватки рабочих мест существенно снизилась.
По сравнению с предыдущим опросом повысился уровень оптимизма: более 80% опрошенных оценили современную ситуацию как нормальную, 58% считают 2011 год успешным. Источником улучшения социально-экономического состояния городов и поселений 83% считают собственные ресурсы муниципалитетов, 38% предлагают использовать внебюджетные средства.
наша справка
В общем собрании АСДГ в Томске принимали участие руководители и представители 55 муниципальных образований (из низ 43 – члены АСДГ), а также партнеры ассоциации – представители Фонда экономики города (Москва), Общероссийского конгресса муниципальных образований, Ассоциации городов Урала и др.
В 2011 году ассоциация провела 13 конференций по обмену опытом и 10 рабочих совещаний, в которых приняли участие около 1,3 тыс. специалистов из 100 муниципальных образований.
По итогам форума его участники сформулировали пакет инициатив, которые будут направлены в федеральные органы. Например, передать на уровень муниципалитета все налоги от малого и среднего бизнеса, сократить необоснованно большое количество проверок деятельности муниципалитетов, пересмотреть федеральные льготы по земельному налогу и установить единые требования к формированию бюджетов муниципалитетов.
Члены ассоциации предложили на федеральном уровне разработать и принять концепцию развития муниципалитетов.
На ноябрьском собрании Думы города Томска депутаты согласовали решение о сокращении городского управления здравоохранения. Необходимость в этой структуре отпадает, поскольку с 1 января 2014 года все городские учреждения здравоохранения переходят под областное управление. Как сообщил председатель городской Думы Сергей Ильиных, для рядовых томичей такие управленческие изменения будут незаметны, поскольку поликлиники и больницы сохранят прежний режим работы.
Сергей Шпагин, доцент кафедры политологии ТГУ